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日本乡村振兴战略借鉴及政策建议

  日本自上世纪60年代初开始实施“乡村振兴运动”,对于推进农业现代化转型、解决农民老龄化、农村空心化等问题有显著的成效。中国与日本同处亚洲地区,同样经历了城乡发展不平衡,农村发展不充分问题。他山之石可以攻玉。日本乡村振兴方面的经验对于我国乡村振兴战略的构建具有一定的现实参考价值。从已有研究来看,学者们从不同视角对日本乡村振兴经验进行了剖析。周立等(2018)从发挥农业多功能性角度指出,日本六次产业发展对实现“产业兴旺”,推动乡村振兴战略的实现具有重要意义。张军(2018)从发达国家在工业化和城市化进程中对乡村发展的认识角度出发,概述了日本促进乡村发展的大体做法。孟祥林(2017)从美丽乡村建设角度总结日本造村运动的相关经验。王伟勤(2013)从乡村治理角度梳理了日本乡村过疏化风险治理的经验借鉴。乡村振兴是“五位一体”的全面振兴,需要从立法、体制机制、土地制度、产业融合、配套服务、资金及人员等各方面多管齐下,而不能仅仅局限于某一特定领域,这也是本文全面梳理日本乡村振兴的经验与具体做法的重要出发点。

  一、日本乡村振兴运动的背景与发展

  二战以后,日本经济经过恢复重建时期,在农业领域着手进行农地改革,确立了自耕农制度,推动日本农业实现了第一次转变。20世纪50年代中期,日本进入经济高速增长期,农业发展内在矛盾加剧。一是城乡居民收入差距逐步扩大,城市工业迅猛发展,农业发展陷入困境,农业增产增效不增收问题日益突出;二是农村人口不断减少,离岛和山村丘陵地区的地方政府税收下降,农村凋敝现象严重,地方政府留住农村人口的需求迫切;三是农村环境污染严重,农业高投入高产出发展模式不可持续。在此背景下,日本1961年颁布《农业基本法》,开启了乡村振兴运动,着力发展现代化农业,缩小城乡收入差距,探索乡村振兴之路。

  到20世纪90年代中期,日本经济泡沫破灭,陷入低迷,农业农村发展又面临一些新的挑战:农业产业疲惫,食物自给率明显下降,农村高龄化、过疏化及凋敝现象日趋严重,农民收入持续低迷,开放农产品市场的压力日益增大,农产品国际竞争力减弱等。日本政府于1999年出台新的《食品・农业・农村基本法》,进一步调整乡村振兴运动的战略举措,强调农业多功能性,不断推进农业现代化进程。

  二、日本乡村振兴运动的经验与成效

  (一)日本乡村振兴运动的经验与做法

  (1)立法先行,明确中长期发展目标

  1961年,日本颁布《农业基本法》,旨在缩小城乡居民收入差距、发展现代农业。为了促进和配合《农业基本法》实施,日本政府相继修订和制定其他相关法律法规。例如,1961年修订完善《离岛振兴法》,1965年颁布实施《山村振兴法》,之后又相继制定了《半岛振兴法》(1985年)、《促进特定农产村地区农林业发展基础整备法》(1993年)和《过疏地区自立促进法》(2000年)。这些法律法规合称为“地区振兴五法”,在《农业基本法》的基础上,明确了各地区农业发展的政策目标与实施方法,为长期稳定保障农村振兴提供了坚实制度保障。1999年,日本政府出台新的《食品・农业・农村基本法》,明确了农业政策改革的新方向,强调农业的多功能性和乡村振兴,促进农业可持续发展,把改善农村生活环境作为政策的主要目标[6]。新基本法提出,每5年制定包括乡村振兴在内的农业发展规划(即《食品・农业・农村基本计划》),地方政府负责编制本地区乡村振兴5年规划。日本第四次《食品・农业・农村基本计划》于2015年发布。通过框架完善、内容协调、又各有侧重的法律法规体系,日本乡村振兴获得了法律依据,提升了层次,确保了连续性。

  (2)规划配套,完善机制化运作模式

  一是成立乡村振兴联席会议机制。由日本农林水产省牵头,国土交通省、厚生劳动省、环境省、经济产业省作为成员单位,统筹指导地方编制乡村振兴规划工作,确保地方与中央规划的有效衔接与配合。二是设立乡村振兴专门机构。日本政府对农林水产省内设机构进行重大调整,增设乡村振兴局,将农林水产省内原设的结构调整局和国土厅下属的地方振兴局职能并入该局。乡村振兴局下设规划部和建设部等11个处室,定编525人,主要负责研究制定乡村振兴的综合性政策和规划,组织实施有关乡村振兴项目,指导和协调地方政府、团体和农民组织参与乡村振兴计划的制定和实施工作。由农林水产省牵头乡村振兴联席会议机制,并设立乡村振兴局,不仅理顺了工作机制,更能有效统筹多个相关部门的政策资源支持乡村振兴运动。

  (3)农地改革,促进农业规模化生产

  战后日本采取严格的农地管制措施,严禁农地流转,制约了农业规模化发展。20世纪60年代,随着农业农村形势变化,日本政府逐步缓和限制,取消农地流转面积限制,允许有资格的农业生产法人获得农地租赁权。1962年,日本实施“农业结构改善项目”,对规模农户在租赁农地之后的农地平整、农田基本建设以及大型农机购置费用给予补贴。以0.3公顷的农地平整项目为例,日本财政补贴占项目总费用比例从1968年的8%增加到1974年的19%,并于1990年达到50%。1970年修改《农地法》,鼓励通过租赁、代耕代管方式扩大农地经营面积,1975年通过《农业振兴法》,允许以村集体为单位与承租方签订集体租赁合同[7]。1999年出台《食品・农业・农村基本法》进一步强调了农地的公共属性,明确了农地所有人及承租人不得改变农地使用用途,有责任提升农地使用效率;将土地流转期限由20年修改为50年以内。2003年,日本颁布《结构改革特别区域法》,允许工商资本在特区内以租地形式,单独从事农业经营。2008年修改《农地法》,全面放开允许工商资本租地务农。这些措施促进了日本农业规模化发展。

  (4)三产融合,挖掘农业多功能潜力

  日本政府采取各种措施,依托当地农民开发利用当地资源,发展特色产业,通过技术创新和创意设计延伸产业链、提升价值链,将农业附加值更多地留在当地。具体措施包括但不限于以下内容:一是实施《本地区采用地产地销区域、高龄、小规模农户等支援项目》《推动地产地销设施建设项目》等项目,推行“地产地销”,鼓励当地生产的农产品在当地销售并消费,提高生产者收入。二是加强观光农业基础设施建设,修改《农山渔村余暇法》,放宽农民建设旅馆、农家乐等盈利性住宿设施的要求,提升农村闲置房屋使用效率。三是推动城乡交流,2008年日本出台“关于促进定居和地域间交流,增加农山渔村活力”的法律,鼓励城乡居民交流,增进相互理解,让更多的城镇居民了解农村,定居农村[8]。例如,多部门联合实施乡村生活体验项目,农林水产省与文部科学省、总务省合作,鼓励8岁至12岁的小学生每年去农村体验生活一周。农林水产省负责确定接待地点和接待农户的数量,整备基础建设,改造农村空房等住宿设施,对建设一定规模农村生活体验中心以及完善农产品直销商店、饮食场所、农林产品加工设施等提供补贴。文部科学省负责组织学校参加,增加和扩大参加活动的学校数量和规模。

  (5)服务配套,发挥农协综合性功能

  为解决小农生产与大市场难以对接的问题,日本政府非常重视由农民自发成立的农协在乡村振兴中的作用,农协承担从事农产品销售,农资农机采购,金融、技术与经营指导,信用贷款,共济互助事业以及老年人的福利,健康管理,旅行等多种功能。日本政府采取了一系列政策支持农协发展。一是扶持农协理事长兼任“农业委员会”等地方农业农村自治机构的重要职务,使其能够代表小农参与当地农业生产和生活基础设施的规划与建设。二是将农协作为落实大米收储、农业自然灾害保险定损、政策资金发放的重要抓手,提高乡村扶持的精准度,也有助于防止数据造假、冒领补贴等情况的发生。三是对农协购置农机具、加工设施等给予高额补贴,中央财政补贴50%,地方政府根据本级财政情况提供20%~30%,剩余的20%~30%农协可向政策性金融机构申请长期贴息贷款。四是支持农协开展培训活动,日本政府每年给予农协中央会、联合会(中央和地方层级的农协)一定的补贴,用于农协开展技术推广、人员培训等活动。

  (6)资金保障,完善政策性支农体系

  为弥补商业金融的不足,日本构建了合作金融与政策金融相融合的农村金融体系,为农村发展提供低成本资金支持。日本设立了“农林渔业金融公库”(2008年改制为“日本政策金融公库”),为农村基本农田改造、新型农业经营主体的农地流转、设备购买及其改造等提供中长期大规模低利率贷款,贷款期限1~55年。1961年,日本颁布的《农业现代化资金助成法》,规定由中央及地方政府向符合政府融资条件的农民提供5~15年期贷款贴息。对于其他符合规定的乡村振兴项目一般采取中央财政承担40%~50%,地方政府承担20%~30%的利息补贴。

  (7)人才培养,提升农村劳动力素质

  《食品・农业・农村基本法》特别强调,要培养能够承担高效稳定农业生产的人才,加强对准备从事农业生产的个人进行农业技术、农业经营管理方面的教育。日本农林水产省为不同人群提供针对性的实习、培训机会。对于希望短期体验农业生活的个人,提供专车安排为期1天的农村生活体验;对于希望较长时期在农村实习的个人提供1周至1月的农业实践机会。农林水产省对愿意从事10天以上实习的,提供8千日元/日和交通费补贴,对从事1年实习的人员提供每月14万日元的生活费;对于愿意长期从事农业经营的青年人、老年人提供培训服务。同时,日本还利用各地农业大学、私人农业教育机构以及“农业者大学”提供学习机会;对无法脱产学习的人员,通过全国农村青年教育振兴会等建立了夜校制度,开设了远程教育平台,通过网络、电视传授农业技术讲座。对于经济困难,无法支付学费的个人,设立了无息贷款制度。

  (8)基建完善,创造良好的宜居环境

  日本政府认为只有把改善农村生活环境与发展农业生产基础建设统筹考虑,才有利于实现产业兴旺,生态宜居。在此方面,推出了一系列举措:一是实施“造村”运动,发动农民通过自身努力实现农村的自我完善和发展,进而“推动农业生产和农村生活环境综合治理,在提高农业生产率的同时,保证生活环境和定居环境的舒适性,建立有个性、有魅力的新农村”。二是实施低碳村落示范支援项目,建设环保型农村。对于在自然资源、能源资源丰富的农村地区修建绿色能量供给设施(小型水利发电设施,太阳能发电设施等)以及使用减排CO2设施的项目提供财政扶持,补助金额按建设数量确定,4处以下的合计3.5千万日元,5~7处4.5千万日元,8处以上5.5千万日元,补助期间长达8年。三是实施农村振兴综合整备项目,加强农村生活基础建设。要求地方政府从地区经济发展全局出发,针对当地村落存在的问题,在当地居民参与和中央行政单位的配合下,做好符合地方需求、具有地方特色的农业生产建设、改善农村生活环境。四是实施信息化基础设施建设项目,对于中标团体,给予200万日元以下,与项目相关的人员工资、差旅费、设备购置费等科目补贴,推动农村信息化建设。

  (二) 主要成效

  日本实施乡村振兴战略多年,效果显著:一是农业现代化水平不断提升。2015年,日本水田现代设施装备比重占64%(比2000年增长6个百分点,下同),旱田灌溉设施装备比重占24%(增长3个百分点),高标准农用道路比重占76%(增长6个百分点),农田水利设施等农业固定资产超过3500亿美元(年均增加4%)。二是农业经营主体不断丰富,经营规模不断扩大。日本农地租赁门槛不断降低,吸引了大量城镇居民、工商资本参与到农业生产,截至2017年3月,日本政府认定的职业农户24万个,经营土地面积占耕地面积的54%;新型农业经营主体125万个,其中法人化经营主体2.9万个;户均耕地面积2.87公顷,比2010年增加0.68公顷。对于提升农业竞争力、振兴乡村经济发挥了一定的作用。三是城乡收入差距不断缩小。1975年,日本农民收入已经超过社会平均水平,电视、洗衣机等家电普及率也基本与城镇家庭持平,农民成为有尊严的职业。四是农村生态环境极大改善。平均森林覆盖率达到67.7%,是我国的3倍;化肥等过度使用造成的环境污染事件也大幅度减少,青山绿水成为周末假期城镇居民向往的去处。

  但是,需要注意的是,日本乡村振兴战略并未能彻底解决农业农村问题,高额补助并未能遏制住农村人口和农业人口的不断减少,村落数量持续下降,撂荒面积不断增加,地方政府财政收入不断恶化等问题仍较为突出。

  (三)启示与建议

  (1)加强乡村振兴立法与顶层设计

  立足我国国情农情制定乡村振兴法,明确乡村振兴中长期发展方向。建立健全配套的中央与地方层级规划与政策体系,完成乡村振兴战略的顶层设计,为全面实施乡村振兴战略提供法律法规及政策保障。

  (2)完善乡村振兴战略协调机制

  借鉴日本经验,中国应成立乡村振兴联席会议机制,统筹谋划乡村振兴战略。同时,整合国务院有关部门的涉农职能,在农业部增设乡村振兴局,专司乡村振兴战略的实施工作。调动地方政府推动乡村振兴积极性,建立与中央配套的机制体制。

  (3)推进农村产业融合示范工程

  在农村改革试验区、现代农业示范区以及重点扶贫地区推进农村一二三产业融合发展试点与示范。整合农业配套资金,统筹调动农业经营主体、农民专业合作社、涉农企业、地方政府积极性,创新土地流转制度,推进农业相关流通业发展与农村信息互联互通,加强一村(县)一业、一村一品建设等,发挥农业多功能性,打造“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的农村建设样板工程。

  (4)加大农业人才教育培养力度

  设立乡村振兴青年教育基金,加大对新务农人员的教育资金投入和政策倾斜,通过城乡农事体验与交流、远程教育、田间培训等形式提升新务农人员的农业生产技能与管理经验。设立乡村振兴就业咨询平台,及时发布各地农业产业发展政策、土地租赁信息、农业就业扶持政策等信息,为有意向返乡务农人员畅通信息渠道。

  

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